网约车在大庆：审批制变为备案制

清晨，刚刷完牙，网约车司机赵明的手机就响了，信息提示显示，是一笔从大庆市龙凤区到让胡路区的“滴滴快车”订单。他匆匆忙忙扒了两口饭，就赶紧到附近去接乘客。

与此同时，出租车师傅张鹏，正开车前往大庆火车西站。他在那里接到了一位乘客，终点站是大庆东的一家酒店。

赵明将乘客送到目的地后，又继续开车3公里，到达上班的化工厂后开始新一天的工作；而张鹏将乘客送往酒店后，便又调转车头，将车上的提示牌重新拨回“空车”状态，沿着街边继续巡游等待下一位乘客。

以上场景中，网约车司机能与出租车师傅和谐相处，这在有些城市似乎无法想象，但在黑龙江省大庆市却是稀松平常。在这座著名的石油之城，成千上万在一些城市被称为“黑车”的网约车司机，正在当地交通运输局的支持下，通过备案登记成为解决大庆市上下班“潮汐”现象的重要助力者。

办证率不到1%

赵明是大庆市一家国有化工厂的职工，每月工资只有2000多元。当以“滴滴打车”为代表的网约车平台进入大庆时，他注册成为一名网约车司机。一个月后，他发现自己的账户多了近2000元收入，几乎相当于他一个月的工资。

很快，更多大庆人知道了通过“滴滴”能挣钱的信息，网约车司机越来越多。

“在我们的新政策出台之前，我们有过一个统计数据，截至2017年12月31日，在大庆市注册过网约车的司机有66000多名。”大庆市交通运输局党组成员、城市客运处管理处处长刘军在接受第一财经1℃记者采访时说。

刘军口中的“新政策”，是2017年底出台并于2018年1月1日开始实施的《大庆市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（试行）》（下称“细则”）。按照该细则，网约车车主们，如果想继续运营，需要符合两个条件：车辆的使用性质应该变更为“出租客运”，车主本人取得《网约车驾驶员从业资格证》。

1℃记者对比后发现，当时大庆推出的这个“新政策”，与国内同期推出的网约车政策相比，要求算是比较温和，并不高，但细则出台后，主动愿意将车辆性质变更为营运性质的车主，却寥寥无几。据刘军介绍，当时注册的网约车有6万多辆，可最终办理“车证”的车，仅有510辆，而且，这还是2018年的数据，进入2019年，竟然没有一辆车再来办理“车证”。

这让原本曾对网约车发展充满期待的大庆市交通运输局感到沮丧。

大庆市交通运输局局长刘德才通过调研发现，几万名网约车主之所以不愿变更车辆属性，一是担心变更后，保险费率上升（同样保额，私家车险为3000元时，营运车险则高达6000元左右）；二是私家车没有报废年限，但营运车辆8年（或里程60万公里）后就得报废；三是车辆未来如果营改非，作为二手车出售时，贬值更多。

按照彼时的大庆网约车细则，如赵明这般未将车辆性质变更为营运性质就开始载客的网约车，就是“黑车”，应该是大庆市交通运输局重点打击的对象。

但在刘德才看来，对未办证的车主一罚了之，这种行为既不负责任，也不现实。

“我能抓住一个就罚（一个），但问题是，我抓了一个，那他就会说，平台上那么多不合规的（车主），你怎么不抓，你不能光抓我啊。你要罚我，我就开始举报，你不处理，我就告你不作为。”

更为主要的是，大庆这座城市的交通有其自身特点，需要网约车来补充。

一增一减

“我们这个城市，‘潮汐流’现象特别严重，早高峰时，人哗出来了，到了晚上，人哗又回去了。”刘军说，由于居住区与工作区逐渐分开，并最终形成区和区之间距离较远的城市布局。因此造成的后果是，上下班高峰期，出租车怎么都不够用，可一旦过了高峰期，白天大多数时候，甚至连市区的公交车上，都几乎没几个乘客。

一组数据很好地说明了这种现象。大庆市委宣传部宣传科科长孟令威说，以市区面积计算，大庆占地5000多平方公里，而大庆市区的人口，仅有一两百万人，加上市辖县区，总人口也不过300余万。

刘军说，这最终造成大庆呈现出两个特点：一是居民的居住比较集中，上下班都往一个方向，人口呈单向流动；另一个是不同区域之间分布着一些距离市区较远的城中村，公交车覆盖不到，出租车也不愿意去。

大庆的出租车运力也存在严重不足的问题。当网约车出现时，刘德才曾对此寄予厚望。在他看来，大庆的私家车保有量多，300多万人就有近60万辆私家车，比例逼近北京，路上一人一辆车的现象比较普遍，发展网约车的基础条件好；同时，大庆的石油石化企业多，很多还是国企，收入普遍不太高，又是倒班工人，他们有利用空闲时间跑网约车的动力。

刘德才认为，巡游（出租）车管的是点，网约车管的是面。巡游车有自己的运营规律，凭经验挣钱，基本上是在火车站、商场、饭店酒店等人员密集区趴窝，稍微偏僻的地儿，出租车就不愿意去。但网约车就不同，基本上是人住在哪儿、工作在哪儿，就在哪儿接单，然后拉到客人后，满城跑。

但网约车对原有的出租车业务造成了现实冲击，引发了原本就收入不高的出租车司机的抵制。

大庆市交通运输局、大庆市发改委在解读2019年4月出台的《关于大庆市市区巡游出租汽车运价改革的通知》中称，大庆的出租车司机，每小时平均工作收入为20.9元，低于大庆职工的平均每小时工资28.59元。

面对已经形成规模的网约车市场，刘德才在跟刘军等班子成员多次沟通后认为，既然网约车市场已经发展起来，再将之推倒重来也不现实，市民的出行需求、出租车司机的收入提升需求都得满足，那就必须去尝试从更现实的角度去解决问题。

首先是提高出租车司机的收入。今年4月，大庆市出台《关于市区巡游出租汽车运价改革的通知》，将大庆市出租车的起步价从基准价5元提高到6元。

然后是减少市场上的出租车总量，不足部分，由网约车补充。大庆市原有出租车3350辆，其中1460辆是2011年投放的，今年2月这些车到了8年报废年限，此时，大庆市场的出租车总量，只剩下1890辆。

这样一增一减后，大庆出租车司机的月均收入，由之前的每月三四千元提高到了每月5000元左右，“基本保证了他们每年能增收1万元”。

“大庆模式”

刘德才知道，指望这1890辆出租车去满足百余万人的出行需求，显然不现实。

大庆市交通运输局在经过测算后发现，以1890辆出租车和现有公共交通为基础，大庆市还需要保持7000辆左右网约车运力，才能满足市区市民出行需求，如果只让已经办理营运证的网约车接单，市场将存在6500辆左右运力缺口，势必产生“打车难”问题。

既需要网约车，又不能跟政策相违背，刘德才开始觉得，之前出台的细则，可能无法适应大庆市民的出行需求。怎么办？

2019年7月9日，大庆市交通运输局在回答用户蒋春禹提问时称，“为解决办证瓶颈和运力不足这一矛盾，结合我市网约车绝大部分为兼职营运实际，要求注册车辆驾驶员办理《网络预约出租汽车驾驶员证》，暂时停办《网络预约出租汽车运输证》，实行备案管理，保证车辆合格，保证车辆上线检车频次，确保车辆安全性能。已办证的也逐步变成备案，实现公平竞争。”

一种被称为网约车管理的“大庆模式”由此出台，其核心就是“备案管理”制。

所谓“备案管理”，是指不再要求网约车辆变更为营运性质，而是要求网约车司机在上路前，先把车辆资料通过大庆市自主研发的网约车管理平台上传登记。但在刘德才看来，大庆的网约车管理，既谈不上创新，也不是改革，而是在落实国家交通政策的前提下，结合大庆的“潮汐流”以及不能对网约车一罚了之的现实，寻求的是一种对网约车加强管理的方式。

“路上那么多车，我首先得知道哪辆车在跑、车况合不合格吧？我总得知道这些车是不是8年以上，是不是出租车报废后又上来跑吧？”刘德才说，管的目的是要守住底线，底线就是安全，“如果你啥都不掌握，你怎么控制住（安全）这事儿”。

“大庆的特点我们也分析了，我们肯定得根据实际来选择怎么办，其他的城市可能客流特点、车辆保有量、历史文化、出行习惯，都跟大庆不一样。”刘军解释说，国内每个城市都有不同的特点，也许别的城市“潮汐”现象没大庆严重；也许有的城市，本身布局就比较集中，如果出租车不够，就可以用运营性质的网约车来补充。

“其实，很多城市都有兼职的网约车主，有的城市真正办理‘双证’的（司机），可能也就两三千，但兼职跑的，可能也有好几万人。到我们头上，觉得不能只管住那510个‘双证’（司机），都得管起来，不然出事了怎么办？”刘德才说，大庆在网约车的管理上，除了运营证外，其他事项基本是参照出租车，譬如，在安全检测上，要求5年以内的车辆，必须一年一检；5年以后的车辆，必须6个月一检；行驶里程达到60万公里时必须强制报废；行驶里程未达到60万公里但使用年限达到8年时，必须退出网约车经营。

针对外界对大庆网约车辆为何不是运营属性的质疑，刘德才告诉1℃记者，为这个事情，他们内部先后讨论了一年多，但最后的结论是，政府固然需要承担监管职能，但诸如“滴滴”这样的网约车平台，却是市场化的民营公司，“你办那么多（运营）证，万一将来某一天，某个平台倒了或者经营不善，这些车怎么办？车接不了单，没了收入，不还得去找政府吗？”刘德才说，如果网约车司机是兼职，是弹性的，就不存在这个问题。上下班顺带拉个人，实现的是车辆的共享和分享，没拉到，自己有工作有收入，也不至于没饭吃。这也是当地从出租车管理上吸取的教训，之前，大庆的出租车好几次出现停摆，最后都是闹到政府，要政府出面解决。